Бюджетні варіації та пріоритети

Бюджетно-податкова політика воєнного стану забезпечувала мобілізацію і перерозподіл фінансових ресурсів державою для проведення військово-оборонних дій, надання підтримки вразливим верствам населення і утримання ключових сфер життєдіяльності країни.

Під час війни доходи, видатки і дефіцит Зведеного бюджету зростали номінально, реально та у % до ВВП. У порівнянні з 2021 р. доходи бюджету (включаючи іноземні гранти) в 2023 р. збільшилися на 17,3 відс. п. ВВП і досягли 47,7% ВВП. Без урахування іноземних грантів приріст доходів бюджету за цей період становив 10,6 відс. п. ВВП. Тобто якщо в 2021 р. доходи без іноземних грантів складали 30,4% ВВП, то в 2023 р. – вже 41% ВВП.

Основним компонентом приросту внутрішніх доходів стали кошти спеціального фонду бюджету, передусім, благодійні пожертви (в бюджетній класифікації вони позначаються як «інші джерела власних надходжень бюджетних установ»). У той же час податкові надходження до бюджету навіть трохи зменшилися: з 26,7% ВВП у 2021 р. до 25,2% у 2023 р.

Джерело: складено автором за даними Мінфіну і Держстату України

При цьому майже на 1 % відс. п. ВВП скоротилися надходження від ПДВ (з 9,8% у 2021 р. до 8,9% ВВП у 2023 р.) і на 0,6 відс. п. ВВП – надходження від податку на прибуток підприємств: з 3% до 2,4% ВВП (див. рис. 1).

З іншого боку, відносні та абсолютні показники величини збору податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) покращувалися: від 6,4% ВВП у 2021 р. до 7,6% у 2023 р. Але слід враховувати, що основну частину цього приросту забезпечив ПДФО з грошового забезпечення військовослужбовців.

При порівнянні показників доходів бюджету 2023 р. з 2022 р. слід відзначити збільшення надходжень за багатьма видами джерел, зокрема, завдяки відновленню зростання реального ВВП (на 5% у 2023 р.) і рішенням щодо повернення правил оподаткування довоєнного часу. Саме тому доходи Зведеного бюджету без іноземних грантів зросли з 32,7% ВВП у 2022 р. до 41% у 2023 р.

Видатки Зведеного бюджету в % до ВВП за воєнні роки зросли удвічі – з 33,8% у 2021 р. до 58,1% у 2022 р. і 68,2% ВВП у 2023 р. Таке зростання було викликане кратним збільшенням фінансування оборони та правоохоронної діяльності. При вирахуванні із суми видатків витрат за цими функціями отримуємо сталу величину решти видатків – 27-28% від ВВП. Тобто видатки на соціально-економічні програми фінансувалися майже на незмінному рівні в % до ВВП упродовж 2021-2023 років.

Видатки Зведеного бюджету 2023 р. лише на 65,8% покривалися внутрішніми джерелами формування бюджету — податковими, неподатковими доходами і внутрішніми позиками. Решта 34,2% видатків фінансувалися за рахунок іноземних грантів і позик, що поповнили бюджет на 1,52 трлн₴

Джерело: складено автором за даними Мінфіну і Держстату України

Рис.2 відображає відносну величину бюджетних видатків за функціями держави в 2021, 2022 і 2023 роках. У відсотках до ВВП найбільш суттєво зросли видатки на оборону – з 2,3% до 22% і 32,2% ВВП, а також на громадський порядок і безпеку – з 3,2% до майже 9% ВВП. Ще одним каналом нарощування видатків стали виплати відсотків за державним боргом, які зросли з 2,9% ВВП у 2021 р. до 3,9% у 2023 р.

Для компенсації зрослих витрат держава вимушена була скорочувати видатки на економічну діяльність – з 5,4% ВВП у 2021 р. до 3,8% у 2023 р. і на освіту – з 5,7% ВВП у 2021 р. до 4,7% у 2023 р. Зменшення вкладень держави у сфери накопичення людського капіталу під час війни, навряд чи можна було уникнути. Але хронічно затяжний характер цих процесів може мати незворотні наслідки для України.

Видатки на охорону здоров’я зменшилися з 3,7% ВВП у 2021 до 3,3% у 2023 р. Очевидно, що при такому рівні бюджетного фінансування державні заклади охорони здоров’я не мають змоги надавати якісну медичну допомогу пораненим військовослужбовцям, ветеранам та іншим категоріям громадян. Такий стан справ сигналізує не лише про гуманітарні проблеми, а й про безпекові ризики для України.

Видатки на соціальний захист і забезпечення в 2023 р. було профінансовано на рівні 7,9% ВВП, що дещо перевищує показник 2021 р. (6,7% ВВП), але не дотягує до рівня 2022 р. (8,7% ВВП). Видатки на програми соціального захисту під час війни зростали за рахунок виплат внутрішньо-переміщеним особам, допомог по інвалідності та при втраті годувальника.

У складі видатків на оборону фінансування розвитку, закупівлі, модернізації та ремонту озброєння, обладнання й військової техніки в 2023 р. досягло 833 млрд₴ (проти 26 млрд у 2021 р. і 242 млрд у 2022 р.). Рівень бюджетного фінансування цих програм зріс від 0,5% ВВП у 2021 р. до 4,7% у 2022 р. і до 12,8% у 2023 р. Основне місце у структурі видатків цього виду займає державне оборонне замовлення. В рамках його виконання "Укроборонпром" збільшив випуск озброєнь у 2023 р. на 92% відносно попереднього року.

Не зважаючи на кратне збільшення обсягів оборонного замовлення, воно все ще фінансується на доволі низькому рівні, а передбачені бюджетом кошти забезпечують контрактування і оплату лише ½ продукції, яку потенційно можуть виробляти вітчизняні підприємства оборонно-промислового комплексу (ОПК). На недостатність бюджетного фінансування вказують і такі порівняння: видатки українського бюджету на ведення військових дій у 2024 році заплановано в сумі 40,7 млрд дол. США, а бюджету агресора — 115 млрд дол. (перевищення у 2,5 разу).

Одним із каналів відтягування бюджетних коштів від вирішення пріоритетних завдань України стало збільшення видатків на обслуговування внутрішнього державного боргу, які сягнули 205,5 млрд грн у 2023 р. У відносному вимірі дана категорія видатків збільшилася з 1,9% ВВП у 2021 р до 3,2-3,5% у 2022-2023 рр. Безумовно, це погіршує можливості держави фінансувати військові та соціально-гуманітарні програми.

Вагомими причинами такої ситуації є утримання на високому рівні облікової ставки НБУ та пропонування банкам високодохідних депозитних сертифікатів НБУ, що є прямими конкурентами короткострокових ОВДП Уряду. Внаслідок дії зазначених чинників, середньозважена ставка розміщення ОВДП на первинному ринку підвищилася з 11,4% у 2021 р. і 12,7% у 2022 р. до 18,7% річних у 2023 р.

З точки зору витрат бюджету середня номінальна ставка обслуговування внутрішнього боргу становила 9,9% у 2021 р., 15% у 2022 р. і 13,4% у 2023 р. Згідно з нашими оцінками, якби середня номінальна ставка обслуговування внутрішнього боргу в 2023 р. дорівнювала 9,9% річних, тоді Уряд заощадив би 52,6 млрд грн бюджетних коштів на виплаті відсотків за внутрішнім боргом.

Завищення відсоткових ставок за внутрішнім державним боргом та їх непродуктивне витрачання з бюджету, вочевидь, погіршують економічну стійкість і обороноспроможність країни під час війни.

Дефіцит Зведеного бюджету в 2022 р. збільшився уп’ятеро, порівняно з 2021 р. (з 3,4% до 16,3% ВВП), а в 2023 р. — ще на 4,3 відс. п. ВВП. Таким чином, у 2023 р. дефіцит бюджету сягнув 20,4% ВВП, а без урахування міжнародних грантів – 27,1%.

Щодо позитивів цієї політики, то надзвичайно м’яка фіскальна політика підтримала споживчий та інвестиційний попит у країні. Саме завдяки цьому чиннику реальний ВВП у 2023 р. зріс на 5% (оцінка Мінекономіки).

Інвестиційний компонент видатків Зведеного бюджету в 2023 р. помітно збільшився. Вагому частину капітальних видатків складали витрати на відновлення і ремонт інфраструктури. Сума капітальних видатків бюджету в 2023 р. зросла в 2,4 разу відносно 2022 р. і досягла 312 млрд₴ У відносному вимірі капітальні видатки Зведеного бюджету в 2023 р. складали 4,8% ВВП, перевищивши рівень навіть 2021 року, коли вони складали 3,8% ВВП.

З 2022 р. в Україні функціонує Фонд ліквідації наслідків збройної агресії (далі – Фонд) у формі спеціального фонду бюджету. В 2023 р. у ньому було акумульовано 61,8 млрд₴, з яких використано протягом року 58,2 млрд. Джерелами формування Фонду стали частина прибутку НБУ, що надходить до бюджету, та кошти від примусового вилучення власності рф в Україні, зокрема, кошти з рахунків російських «Промінвестбанку» та «Міжнародного резервного банку».

Для будівництва, ремонту та інженерно-технічних заходів із захисту критичної інфраструктури енергетичного сектору в 2023 р. з Фонду виділено 18,9 млрд₴ Завдяки Фонду також стартувала програма єВідновлення, в рамках якої 2,99 млрд грн витрачено на компенсації населенню за пошкоджене і знищене майно. На експериментальний проект відновлення населених пунктів, які постраждали від збройної агресії рф, з Фонду виділено 3,3 млрд₴

Фінансування Фонду в сумі 8,5 млрд грн дозволило розпочати будівництво магістрального водогону для регіонів, що постраждали від підриву Каховської греблі, а також будівництво захисних споруд і пов’язаних з ними інфраструктурних об’єктів. Крім того, за рахунок ресурсів Фонду (25 млрд грн) забезпечено фінансування 418 місцевих проектів відновлення.

У складі фінансування бюджетного дефіциту під час війни суттєво збільшилися валові державні позики. Так, Урядом було запозичено 0,6 трлн грн із зовнішніх і внутрішніх джерел у 2021 р., 1,3 трлн у 2022 р. і 1,7 трлн грн у 2023 р. Водночас значущість зовнішніх позик серед джерел фінансування дефіциту істотно зросла: їх частка підвищилася із 1/3 сумарних позик у 2021 р. до 2/3 у 2023 р.

Більш помітна роль внутрішніх позик у 2022 р., порівняно з мирними роками і з 2023 р., пояснювалася отриманням у 2022 р. позик від НБУ, що мали емісійний характер. Однак при врахуванні запозичень Уряду виключно у внутрішніх комерційних кредиторів їх обсяг коливався від 419 млрд грн у 2021 р. до 297 млрд у 2022 р. і до 553 млрд у 2023 р.

Помітне зростання позик у комерційних кредиторів у 2023 р., порівняно з 2022-м, пояснюється високим рівнем дохідності ОВДП і наданням банкам можливості покривати до 50% обсягу обов’язкових резервів за рахунок бенчмарк-ОВДП.

Проте необхідність частого ролловеру внутрішніх позик в умовах їх невисокої строковості визначали скромну роль чистих внутрішніх запозичень, порівняно із зовнішніми, у фінансуванні бюджетного дефіциту. Так, при загальній сумі чистих запозичень до бюджету 2023 р. в 1263 млрд грн внутрішні позики забезпечили лише 178 млрд грн чистого фінансування.

Обсяги чистих внутрішніх запозичень відносно ВВП у 2023 р. збільшилися удвічі, порівняно з 2021 р., тоді як обсяги чистих зовнішніх запозичень – у 8,5 разів (див. рис. 3). При цьому чисті зовнішні позики досягли колосальної величини – 16,7% ВВП. Чисті позики на внутрішньому ринку забезпечили надходження до бюджету всього 2,7% ВВП у 2023 р., при тому, що сумарні видатки Зведеного бюджету, як зазначалося, складали 68,2% ВВП.

Джерело: розрахунки автора на основі даних Мінфіну і Держстату України

Суми залучених іноземних кредитів і грантів від початку війни досягли 75,8 млрд дол. США. У 2022-2023 роках зовнішня фінансова допомога покривала критичні потреби країни у драматичний період нашої історії, а також відіграла критично важливу роль у справі утримання зовнішньої стійкості економіки, гальмування інфляційних процесів і надання державою соціальних послуг.

Однак, на 2024 р. прогнозується суттєве зменшення надходжень іноземних позик і грантів. Так, якщо в грудні 2023 р. до бюджету було залучено 5,2 млрд дол. США зовнішньої допомоги, то в січні 2024 р. такі залучення становили лише 0,4 млрд дол. Крім того, зростає ймовірність непостійного характеру зовнішнього фінансування бюджету. Продовження цих тенденцій чинитиме тиск на міжнародні резерви України і спонукатиме Уряд до використання емісійного фінансування бюджету.

Більше того, вказані ризики накопичуються в умовах посилення економічної непевності, слабкої прогнозованості тривалості та підсумків війни, а також порушення боргової стійкості державних фінансів.

Окреслені процеси чітко вказують на необхідність підвищення ролі внутрішнього боргового ринку в фінансуванні потреб Уряду, а також продовження залучення міжнародної допомоги для підтримки оборонних зусиль і макроекономічної стабільності в країні.

Станом на кінець 2023 р. державний і гарантований борг досяг рівня 85% ВВП. Відносно довоєнного рівня обсяг боргу збільшився майже на 35% ВВП. За оцінками фахівців у середньостроковій перспективі державний борг перевищить 90% ВВП. Для відновлення боргової стійкості Україна критично потребує реструктуризації зовнішнього державного боргу на пільгових умовах у 2024 і 2026 роках із застосуванням суттєвих знижок до номіналу боргових зобов’язань.

Надалі посилення конструктивної ролі держави у процесах мобілізації й розподілу фінансових ресурсів має спиратися на збільшення обсягів оборонного замовлення й державних інвестицій у створення нових виробничих потужностей ОПК, надання стимулів приватним інвесторам щодо участі в оборонних замовленнях на виробництво різних видів військової продукції, скорочення видатків на обслуговування внутрішнього боргу через нормалізацію монетарної політики, збільшення сум бюджетного фінансування охорони здоров’я з фокусом на потребах поранених бійців і ветеранів ЗСУ, обговорення питань підвищення податків на споживання і особисті доходи цивільних громадян у контексті вирівнювання бюджетних дисбалансів.

Новости